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再议国有企业改革——从混合所有制谈起(作者:张曙光)  

2014-12-18 06:27:16|  分类: 精品文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、两个层次的混合所有制

自从十八届三中全会决议提出以后,“混合所有制”最近成为一个出现频率很高的词汇。不仅出现了中石化全资子公司中国石化销售有限公司引进25家民资,实行“混合所有制”的新闻报导,而且有大量讨论混合所有制的文章发表。一时间热闹非凡。

按照经济学的理解,所谓混合所有制,一般是指企业的资本结构不是由单一形态和性质的资本构成,而是由两种或者多种不同性质的资本构成,如,私人资本与公有资本,外国资本和国有资本等。所以,混合所有制也就是混合经济。

据此来看,改革开放以来,我们搞的就是混合所有制和混合经济。事实上,1980至90年代,就有文章明确指出,社会主义市场经济就是混合经济。所以,事情本来很平常,今天却突然热了起来,这本身就不能不使人深思。

现在,有关方面把混合所有制作为国有企业改革的主要途径。但社会的反响却相当冷淡。为什么?很明显,在国有企业一股独大的情况下,民资进入,既不可成为大股东,也就没有决策权,如果没有实际的好处和利益,就只能是为国有资本垫被,只有傻瓜才会干这种赔本也赚不到吆喝的事情。这也是两个非公36条无法落实的基本原因。

既然如此,25家民企为什么看中了混合所有制,要投资中石化销售公司呢?而中石化销售公司出售了29.9%的股权,得到了1070.94亿元资金。这里的秘密在于,中石化销售公司是一家垄断企业,每年的垄断利润200多亿元,民资作为小股东进入,虽然得不到决策权,但每年却可以分享8%的垄断利润。所以,民资花钱买的实际上是国有企业的垄断权。

那么,混合所有制改革究竟有什么意义,是否像一些文章鼓吹的那样了不起?就以中石化销售公司的改革来说,25家民企取得了29.9%的股权,仍然是小股东,虽有投票权,但在决策中起不了什么作用,中石化仍然是握有70%股权的大股东,公司治理结构不会有什么改变。不仅如此,25家民资进入,中石化销售公司虽然有了一些私人股东,但仍是一家垄断企业,石油销售的市场结构和市场竞争不会有什么变化。唯一的变化是中石化变现了1000多亿元的资本,减少了30%的控制权,而民资每年可以分到30%的利润。仅此而已。至于中石化得到1000亿元的变现资本如何使用,民资得到的利润如何分配和处置。这是另外的问题,不在这里的讨论范围。

如果把混合所有制看作是混合经济,那么,就可以得到两个不同层次的混合所有制:一个是企业层次的混合所有制,如前述中石化销售公司;另一个是行业层次的混合所有制,比如,中国石油商会可以考虑筹组一家中国民油集团。虽然在“两桶油”或者“三桶油”之外,再增加“一桶油”,只是在原来的寡头垄断之中多了一个寡头,在原来的垄断竞争的市场结构中多了一个竞争者,但会加剧市场竞争。特别是新进入者与在位者具有不同的资本结构,只要政府不采取偏向的态度,也许会引起石油市场的进一步变革。而中国民油集团的治理结构也与中石油和中石化不同,就可以比较出优劣来。所以,笔者认为,与其搞企业层次的混合所有制,不如搞行业层次的混合所有制。

在混合所有制的讨论中,出现了一种论调,提出了要区分社会主义的混合所有制和资本主义的混合所有制。似乎公有资本控股就是社会主义性质的,私人资本控股就是资本主义性质的。这些人仍然生活在30多年以前的计划经济时代,他们除了这些意识形态的玩意以外,似乎不可能理解其他事情。

二、国有企业改革的进和退

三十多年来,国有企业改革始终是一个重要的话题。具体过程则是有进有退,反反复复,至今仍处于胶着状态。不论是成功的经验,还是失败的教训,都说明国有企业改革包括有两个基本的方面或两大任务,其具体操作也有前例可循。2008年,在回顾和总结三十年国有企业改革经验时,笔者写了《资源要素租金与国有企业改革——兼论重建“全民所有制”》,对此做出了清楚的论述,至今仍有其现实意义。

国有企业改革的两个基本方面,一是收入分配改革,二是产权制度改革。其成败进退作如下概述。

1、收入分配改革

收入分配改革的主要成绩和作法是,实行了利改税和分税制,打破了计划经济条件下利润全部上交,投资全部下拨的统收统支的体制,把税收和利润分开了,从而结束了国有企业不纳税的历史。至于国有企业上交利润的问题,由于1993年分税制改革的方案规定,“1993年以前成立的国有企业暂不向国家上交利润”,而用利润再投资形成的资产是国有资产。所以,直到2008年以前,国有企业没有向国家上交一分钱的利润。

随着经济形势的变化,特别是拨改贷、包租卖、下岗分流、资产剥离、退二进三、资产重组、引进战略投资者等多项改革措施的实施,国有企业从严重亏损到利润大增,从2008年起,财政部和国资委联合发文,开始要国有央企上交利润,同时也给国有企业进行补贴。这就是国有企业现行的分配制度和分配状况。

利税分渠分流的确是中国国有企业改革的一大进步,但却有着很大的局限性。在租、税、利三个范畴中,我们把利润和税收分开了,但是由于要素的国家垄断和价格管制,租金与利润仍然混在一起,这样一来,税收与租金也没有完全分开,企业所得税中就包括了一部分租金。国有企业其所以利润大增,主要是因为它利用其垄断地位,不仅得到了大量垄断利润,更重要的是获取了资源要素的大量垄断租金。根据天则所关于国有企业的研究报告,如果剥离资源要素租金,国有企业没有多少利润,甚至还是亏损的。

由于租利合一,国有企业收入分配改革没有正确的基础和必要的前提,在这个基础上进行的一切改革都会发生扭曲。比如,实行股票期权制度,解决经营者的激励问题。试问,在利润虚增的情况下,如何判断和评价经营者的业绩?

据此判断,国有企业收入分配改革只进行了一半。

2、产权制度改革

关于产权改革的情况,1990年代的抓大放小,产权结构重组搞得有声有色,是国有企业改革最有成效的一个时期。从山东诸城卖掉中小国有企业开始,全国形成一个热潮,各地都有自己的创造,央企也重组成现在的一百多家,解决了国有企业数量过多,规模过小、分布过分分散的问题。

但是,由于坚持市场经济工具论的立场,以政府主导、公有制基础、国有企业控制为中国特色的市场经济,缺乏平等竞争的市场环境和市场规则,市场主体也有亲疏贵溅之分,国有企业是嫡系,是共和国的长子,共产党的执政基础,于是利用它的垄断地位和掠夺租金资源的雄厚实力,强力扩张,攻城掠地,民营经济始终处于二等公民的不利地位,时刻面临着猪肥即宰的命运。与此同时,我们的社会治理也形成一套整治民营企业的法律制度,就以刑法而论,所谓非法经营罪就是一个口袋罪,根本就没有什么罪与非罪的界限,也没有什么严格的量刑标准。再如非法集资罪和金融诈骗罪,本身就是一个剥夺老百姓金融权利的恶法。

于是,改革开放以来,倒下的企业家成百、上千、累万。从1980年代初期温州的“八大王”,1990年代的广东的李经伟、顾雏军、投资陕北油田的油老板,本世纪初江苏铁本的戴国芳,东兴航空的兰世立,电子商务的唐庆南,重庆的吴尚澧,山西投资的煤老板,前年浙江的吴英,去年湖南的曾成杰,等等。要知道,企业家是稀缺资源。这种对待企业家的办法,无异于自毁经济发展的基础。

在没有产权保护的情况下,由于无恒者无恒心,包括国企老总在内的政府官员贪污腐败,侵呑国有资产,把资产转移到国外,把老婆和儿女行移民国外;民营企业家也没有积累财富,扩大经营的心思和激励,不是与官员合谋,向政府寻租,就是捞一把就走,见好就收;不少人对前途失去信心。这就是目前国内财产制度的基本状况。

从以上情况可以看出,如果说国有企业的利益分配改革前进了一大步,完成了一半,那么,产权改革则处在进一步退两步的徘徊状态。

三、进一步改革的途径和操作

历史的经验证明,任何一项改革的实施都是在危机当头、日子过不下去的时候才进行的。形势好、日子能过得去的时候是改不了的。1990年代为什么各地纷纷卖掉国有企业,就是因为国有企业大面积亏损,政府补贴不起,不得已才下决心实行民营化。与此同时,政府通过土地征收也找到了新的来钱的办法,甚至出售企业、职工下岗与土地交易相结合。

今天,国有企业的垄断地位相当巩固,按照国资委的说法,国有企业的绩效也非常好,创造了多少GDP,上交了多少利税。国企的老总也都以功臣自居,是强势集团,在决策中举足轻重。既然如此,有改革的必要吗?有改革的动力吗?怎样才能造成改革的形势、压力和动力呢?

其实,现状的分析已经指示了方向。既然租金和利润混在一起,资源要素租金变成了国有企业的利润,因而现在国有企业才这么牛气。因此,可否考虑,在资源要素的价格改革没有完成以前,先把租金收回来,让国有企业的利润能够水落石出,做真做实。这样一来,国有企业没有了那么多的利润,甚至处于亏损状态,国企老总们的业绩和能力也就显露出来了,也就不会像现在这么牛了,国资委也就不会吹牛了,社会对国有企业的错觉也就可以纠正过来了:既然国有企业占用了那么多的资源要素,为什么只有这样微不足道的业绩,人们也就不会再把国有企业当作香饽饽。至此,改革的压力和动力也就形成了。

在这种情况下,就出现了租金的计算和征收的问题。其实也不难,按照市场价格、国际价格计算。比如,土地租金按照市场价格征收,与给私人企业一个价;煤炭、石油、铁矿石,按照国际价格征收。这样做的结果,也就为资源要素价格的市场化改革开拓了道路。

至于征收的租金如何分配?由于资源要素租金是全体国民的财富,人人可以分享,因而可以按人均分,可以充实人人有份的社保基金。租金作为收入,政府还可以征税,由此增加的财政收入就可以支持政府减税。

由于先收租,再分利是一种改进管理的做法,因此,不一定全面推开,可以一个行业一个行业地有步骤地进行。这样也不会造成过大的震动。

如果说收取资源要素租金既是改革,也是为了给国有企业的改革创造条件,那么,产权改革则是国企改革的核心和关键。既然行业层次的混合所有制优于企业层次的混合所有制,那么,在实施企业层次混合所有制改革的同时,应当重视行业层次的产权改革。如果说,先收租,再分利可以一个行业一个行业地进行,产权改革也可以这样做。只要理念清楚,思想明确,操作起来也不困难。要知道,也许行业层次的混合所有制改革,还会推进企业层次的混合所有制发展。

下面,我们以铁路改革为例加以探讨。

在所有国有企业中,铁路部门一直是独家垄断,其改革也最难,2003年提出的政企分开的方案,过了10年,直到去年才付诸实施:成立了铁路总公司和交通部的铁路局。然而,组织上的政企分离并没有带来经济上的政企分离,铁路总公司仍然不是一个真正的企业,而是一个行政公司。证据之一是,铁路总公司3万多亿元的负债,2 万多亿元是公司成立前政府决策欠下的,不应由总公司全部承担。两个36条都提出铁路部门要引进民资,实行混合所有制,但是在铁老大面前,那一个民资敢于涉足?最近,李总理视察铁路总公司,再次提出这一问题,仍然无人响应。从行业层次开始,就会打破这个死结,走出一条新路。

具体办法是,把铁路总公司变成干线铁路公司,承接干线铁路的资产、负债、建设和运营,仍然是国有企业。把支线铁路全部卖掉,私人要的卖给私人,地方要的卖给地方,由买方负责支线铁路的资产、负债、建设和运营。出售支线铁路资产得到的收入,用于偿还过去政企不分时政府决策所应负担的债务。这样一来,铁路发展的市场和竞争格局就可以形成,地方和民资就可以进入。事实上,过去有些地方搞了一些铁路建设,如广西沿海铁路公司、陕西西延公司,只是由于铁老大的独家垄断,一纸公文,实行托管经营,剥夺了地方的产权。因此,只要卖掉支线铁路,铁路改革的一盘棋才能走活。否则,只能是空喊而已。至于所谓国家经济安全、铁路运营调度、铁路票价涨跌等似是而非的问题,只是阻碍改革的一种说词。

如果这样改革,铁路总公司可以集中力量于高铁的技术、运营和发展。也许会使现有的高铁优势得到更好的发挥和施展。

如果铁路的改革能够推进,其他国有企业的改革也就有了先例。要知道,全面推进国有企业改革的想法很好,但不现实。事实上,市场竞争主要是在同一个行业的不同企业之间进行的。如果能够在一个个行业中造成平等竞争的市场环境和市场规则,市场化改革的推进也就有了希望。

四、落实依法治国决定,建立产权保护制度

党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了要使法治成为全体人民的信仰和习惯,要实施宪法,尊重人权,保护产权,建设法治政府和法治国家。这就为执政治国指明了方向。

那么,如何贯彻落实呢?

最近,公检法系统着手重新审理和纠正过去刑事审判中的冤假错案,指明了落实决定的一条重要途径。就本文所论的问题而言,有两个重要而又必要的办法。

一是对三十年来所有被整肃的企业家重新复查,凡是错判误判的一律平反纠正。

二是立即阻止在国有化名义进行的反对改革的倒退现象。为了说明这一问题,我们举两个案例。

大家知道,中国经济学团体联合会是中国社会科学界的群众性学术组织,简称“经团联”。1981年3月底正式成立,1991年6月底,因中国社会科学院在邓力群的指使下搞了三管三不管的把戏,最后拒绝继续作经团联的主管、代管或者挂靠单位,经团联无法在民政部门通过年检进行社团登记,因而“自行”关门。在经团联存续的十年间,做了大量有益的工作。其下有两个主要单位:一个是《经济学周报》,一个是经济科学出版社。前者暂且不论,这里只谈后者的变迁。

经济科学出版社是经团联的事业单位,是改革开放以来成立的第一家专业性的民营出版社。1983年1月28日,经文化部批准发文设立。全部投资是借用《经济研究参考资料》两年多的编辑费10万元,社长由董辅礽兼任,所有人员全部自收自支,没有国家一分钱的投资。到1990年,全社有140多名职工,出版书刊总计578种、约1.4亿字,总印数2234万册,7年中获全国性图书奖8次。同时还出版了4种期刊,即《经济研究参考资料》、《经济学文摘》、《国外经济学文献摘要》、《经济科学年鉴》。从1985年起,每月补助经团联经费5000元,做到了以书养书,年年盈余,实现了扩大再生产,盖起了办公大楼。可见,这是一家地道的民办出版机构。但是,在八十年代末期的风波之后,邓力群和中国社科院借机灭掉了经团联,财政部也顺势接管了经济科学出版社,对其实行了国有化,将其变成国有事业单位。这是改革开放10年后,以国有化为名实施的一次倒退。这是明目张胆地践踏宪法,侵犯产权。总之,只有禁止了这类行为,遵守宪法、保护产权、以法治国才能落到实处。

2014年10月30日于北京

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