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浅析用人单位经济处罚权  

2014-03-20 06:42:44|  分类: 社会杂谈(原创) |  标签: |举报 |字号 订阅

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    用人单位经济处罚权一般是指用人单位对雇用的劳动者进行罚款的权利,是一种特定的经济组织对特定的人实施的财产处罚行为。1982410日国务院颁布实施的《企业职工奖惩条例》首次赋予了用人单位经济处罚权,访条例第11条规定,对于有下列行为之一的职工,经批评教育不改的,应当分别情况给予行政处分或者经济处罚,其中列举了7种情况。该条例第16条规定,对职工罚款的金额由企业决定,一般不要超过本人月标准工资的20%。这是2008年之前用人单位对劳动者进行经济处罚的法律依据。自国务院2008115日发布《国务院关于废止部分行政法规的决定》,下令废止《企业职工奖惩条例》以来,用人单位经济处罚权问题一直备受社会关注。

  20121129日,广东省人大常委会通过的《广东省劳动保障监察条例》明确禁止用人单位在规章制度中设置罚款。该条例第五十四条规定:“用人单位的规章制度规定了罚款内容,或者其扣减工资的规定没有法律、法规依据的,由人力资源和社会保障行政部门责令改正,给予警告。用人单位对劳动者实施罚款或者没有法律、法规依据扣减劳动者工资的,由人力资源和社会保障行政部门责令改正,逾期未改正的,按照被罚款或者扣减工资的人数每人二千元以上五千元以下的标准处以罚款。” 广东省人大常委会通过的地方性法规明确规定用人单位不享有经济处罚权,自然受到劳动者的欢迎,但该规定值得探讨的空间仍然很大!

  一、 实务中关于用人单位经济处罚权合法性的争论

  对于用人单位是否享有经济处罚权,主要有两种不同的观点。

持反对意见的认为,现行《劳动法》和《劳动合同法》等劳动法律并没有明确赋予用人单位拥有经济处罚权。因为这两部法律均规定:用人单位对于劳动者严重违反法律、规章制度,以及严重失职、营私舞弊造成用人单位重大损害的行为,有权解除劳动合同。《劳动合同法》第九十条规定:“劳动者违反本法规定解除劳动合同,或者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制,给用人单位造成损失的,应当承担赔偿责任。”第二十二条和第二十三条规定:劳动者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制的,应当按照约定向用人单位支付违约金。可见,对于劳动者违反用人单位规章制度和劳动合同的行为,用人单位可以采取解除劳动合同、要求劳动者赔偿损失以及按约定支付违约金等措施,而并不能采取经济处罚。换言之,用人单位在规章制度、员工手册或自发的文件中约定,对于员工的违章行为采取经济处罚措施是没有法律依据的。

另外,还有反对者从依法行政的角度提出意见。他们认为,用人单位的经济处罚权不符合依法行政的要求。用人单位是国家工商行政管理部门核准同意开办的从事经济活动的以赢利为目的的组织或个人。而 《行政处罚法》规定,行政处罚一般只能由国家行政机关实施,轻微行政处罚可以授权或委托非行政机关实施。而这些可以实施行政处罚权的非行政机关,法律对其主体资格作出严格的规定:一是一般应是具有管理公共事务职能的组织;二是必须具备组织内具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员等条件。而我国的用人单位一般均不具备也不可能具备以上的条件。由此,用人单位因不具备主体资格而不具有经济处罚权。

持赞成意见的认为,根据《劳动法》第四条:“用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务”,最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条 “用人单位根据 《劳动法》第四条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据”,以及《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》(劳部发 [1995]226号)第三条“《规定》第十五条中所称‘克扣’系指用人单位无正当理由扣减劳动者应得工资(即在劳动者已提供正常劳动前提下用人单位按劳动合同规定的标准应当支付给劳动者的全部劳动报酬)。不包括以下减发工资的情况: ……(3)用人单位依法制定并经职代会批准的厂规、厂纪中有明确规定的”,在有对经济处罚权明确否定的法律法规出台之前,根据“法无禁止即可为”的原则,用人单位出于管理需要有权在规章制度中设置经济处罚内容。深圳经济特区立法支持用人单位享有经济处罚权也是基于这一观点。另外,用人单位对劳动者的经济处罚权,由于要根据用人单位的规章制度作出,而规章制度是在履行民主程序的基础上制定,故这种经济处罚权在性质可以理解为基于集体协议而产生的特别惩戒权,从而区别于行政机关依据《行政处罚法》进行的罚款。

另外,《行政处罚法》的适用范围是公法领域,用人单位的经济处罚权并不属于行政处罚的性质,用人单位和劳动者之间并非行政主体与行政相对人的关系,《行政处罚法》的规定自然不适用。而《立法法》关于对财产的处罚只能由法律、法规、规章设定,是基于约束公权力的目的,针对的还是刑罚、行政处罚等此类由公权力行使的处罚。而用人单位的经济处罚权来自于劳动合同的约定,劳动合同中通常都有关于遵守规章制度、劳动纪律的约定,只要劳动者在签订劳动合同时知晓该规章制度,且企业规章制度内容不违法,按照民主程序进行公示,在劳动者违反时就可以企业就可以根据其规定进行处罚。

笔者赞同支持者的意见。劳动法律属于社会法的范畴,社会法旨在保护公民的社会权利,尤其是弱势群体的利益。其保护的程度和范围应当是由法律具体规定的,不能随意扩张。法律没有明确规定,就不能套用公法领域“法无规定即禁止”的原则,否认某些行为的合法性。因此在《劳动法》和《劳动合同法》未明确禁止用人单位对劳动者进行罚款的情况下,用人单位可以享有经济处罚权。我国司法实践和不少地方立法都确认了用人单位这一权利。

另外,用人单位通过规章制度,通过合法手段进行奖勤罚懒,这也是人力资源管理的一种必要手段。只要规章制度内容合法、符合法定程序,且具有合理性,用人单位可规定对员工的奖惩制度,根据员工的行为表现,增加或减少员工的工资、奖金或其他福利。但用人单位要慎用此项奖惩制度,一是规章制度要内容合法、程序合法,二是内容应具有合理性,明显缺乏合理性的奖惩制度也会影响其合法性,三是不能违背其他法律法规,比如不能违背最低工资的有关规定,不得实施歧视。

  二、 用人单位经济处罚权合理性分析

  用人单位享有经济处罚权不仅是合法的,也是合理的。

  第一,经济处罚权是用人单位规章制度得以实施的保证。法律除了保障劳动者的权益,也要保障用人单位的管理权,以维护生产秩序、企业效益。《劳动法》和《劳动合同法》均规定用人单位要建立和完善劳动规章制度,保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。劳动规章制度的贯彻实施,离不开相应的奖惩措施。对于奖励性的规定,劳动者出于利益关系,必然会自觉遵守;但对于工作纪律和工作程序等不涉及奖励的规定,如没有设置相应的惩罚性措施,则容易沦为一纸空文,无法执行。

  第二,用人单位对劳动者进行经济处罚,可以理解为,类似于主张违约责任,不需要以存在损失为前提。承担违约责任的前提条件并不包括造成损失,只要一方违反约定,守约方即可根据约定要求违约方支付违约金。用人单位对劳动者的经济处罚有部分可以是赔偿性质的,即造成损失后的弥补;另一部分是起警示惩罚作用,劳动者违反劳动纪律即使没有造成损失也要受到相应处罚,如此才能体现企业规章制度的效力,达到劳动管理的目的。

  第三,在国际上,也不乏允许用人单位对员工进行罚款的例子。日本《劳动基准法》规定企业可以在内部劳动规则中,设定对劳动者的处罚。该法第九十一条规定:“在以就业规则对工人减薪的制裁场合,其减薪一次额不得超过平均工资一日份的半额,总额不得超过一个工资支付周期的工资总额的十分之一。” 瑞士和香港都肯定用人单位对员工享有罚款权。此外,日本和瑞士还确定了职务保证制度。所谓职务保证,是以保证职工胜任职务,并就其因执行职务所造成的损害承担责任,也包括劳动者侵占雇佣人财产或过失损害他人时,保证人均应负赔偿责任。

  三、 用人单位经济处罚权的规制

  目前我国虽然每年春节后,各地都开始出现用工荒,但整体来讲就业市场仍是供大于求,处在劳动力过剩阶段。用人单位与劳动者力量对比悬殊,用人单位随意罚款的现象时有发生。但用人单位的经济处罚权有其存在的必要性和合理性,不宜明令禁止;笔者建议通过立法指导和劳动监察保障等方式来对该权利进行规制,以引导用人单位改进管理方式,促进劳动关系健康和谐发展。

从立法层面来讲,可以在劳动法律中赋予用人单位经济处罚权,以起到定纷止争的作用。目前许多地方立法都肯定用人单位享有经济处罚权。如《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》、《上海市企业工资支付办法》、《河北省工资支付规定》。也有明令禁止的,如前述的《广东省劳动保障监察条例》。《劳动法》和《劳动合同法》既然明确了用人单位可以制定规章制度,相应的就应当赋予保障规章制度贯彻实施的处罚权利。界定清楚用人单位的管理权限,也是维护劳动者权益的途径之一。另外可以出台用人单位规章制度制定指引准则,规范企业规章制度的内容、制定程序、执行程序、救济程序等等。

在内容方面可以设定罚款数额限制。此方面我国地方立法已有先例,如《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》第十六条规定:“用人单位依照规章制度对劳动者实施经济处分的,单项和当月累计处分金额不得超过该劳动者当月工资的百分之三十,且对同一违纪行为不得重复处分。实施处分后的月工资不得低于市政府公布的特区最低工资标准。”

程序方面,对于罚款等处罚性质的规章制度须经职工代表大会或全体职工讨论,制度通过后须在规定时间内公示,告知劳动者。执行罚款规定须经过特定的程序,由专门部门核实违规违纪行为,做到事实清楚,证据充分再根据规章制度予以处罚。同时也要给与劳动者申辩、申诉、救济的权利,并明确申辩、申诉不得加重处罚。

从劳动监察方面来讲,对于用工超过一定规模的用人单位如果规章制度中有经济处罚的内容,可以要求向劳动行政管理部门备案,以确保该规定符合法律规定,防止用人单位滥用处罚权。劳动行政管理部门还可以开辟举报用人单位规章制度违法的通道,减少监管漏洞。在劳动者进行举报或受到不公正处罚向管理部门投诉时,应审查用人单位的处罚是否合法,对于违反法律的责令其承担对应的法律责任。

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