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我是这样看国企改革的(作者:江平)  

2015-12-06 18:58:21|  分类: 法学资料 |  标签: |举报 |字号 订阅

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我是这样看国企改革的(作者:江平) - 荆棘鸟 - 我的空间,我的家
 

法制日报社和中国政法大学企业法务管理研究中心于1115日在京联合举行发布会,共同发布了《2015中国上市公司法律风险指数报告》,无讼阅读作为媒体观察员,全程参与了本次发布会。提到上市公司的法律风险就不得不提国有企业,当今国企改革风起云涌。那么,国企改革历经了哪些阶段?现状如何?国企改革中如何处理合法与合规问题?请看中国政法大学终身教授江平在会上发表的主题演讲。

 

我讲的题目是国企改革和合规管理,因为今天在座的很多是国企的法律顾问或者是国企方面工作的,所以在这个问题上应该说跟国企改革有很大的关系,也是这次的主题之一。

国企改革首先要说明一下的就是改革开放这三十年应该说就是国企改革的历史,当然改革开放的内容很多,也绝不限于国企改革,所以我们要对国企改革简单地有一个回顾。

一、国企改革经过的三个阶段

我想,国企改革经过三个阶段:

第一个阶段就是自主经营自负盈亏,开始的时候国企几乎是作为国家生产的一个部门,一个厂房,所以国有企业的一切责任都要由国家来承担,我们当时的教训是很多的,像美国的花炮事件等等都直接传票到我们外交部,86年通过民法通则确定了法人制度好解决了一些。

第二个阶段主要是充分发挥国有企业的经营管理权,我想这个大家印象也很深,朱镕基当总理的时候搞了一个转制条例,里面对于企业的经营管理权做了最大地发挥,那时候的模式就是国家所有权企业享有经营管理权,到了十四届三中全会的时候又面临一个重大变革,应该是1993年,78年开了十一届三中全会,93年召开十四届三中全会,十四届三中全会又对我们国家企业的经营管理权做出了一个重大改变,当时公司法也就是等待了这个十四届三中全会的决议的精神来改变的,当时草案我看了,草案里面提出一个新的提法就是国家享有终极所有权,企业是享有财产所有权,这是一个很新的提法,这样的话等于说企业之间享有了所有权,而国家是享有终极所有权,这就发生了很大争议,有的学者说违反宪法,宪法是讲国家所有权,怎么变成了企业所有权,法学界也有一些争论,我们没有双重所有权,怎么能够企业享有了财产所有权,国家享有终极所有权,所以就改,这一改就麻烦了,说精神要保留,但是提法要改变一下,所以最后发表的公告是国家享有所有权,企业享有全部法人财产权。

所以大家看到公司法通过以后就完全采纳了这个写法,国家享有所有权,公司享有全部法人财产权。这个问题有一次在财经委员会讨论的时候就发生了争议,有人说全部法人财产权究竟是什么权,它比所有权大还是小还是怎么样,我记得有一位经济学家发言我的印象很深,他说全部法人财产权如果要是所有权的话就叫所有权,要是经营管理权就应该是经营管理权,现在它不叫所有权也不叫经营管理权,可见全部法人财产权就是比所有权小一点,比经营管理权大一点的权,这就越说越糊涂了,到底这算是一个什么权。所以我们在国有企业向公司转制的时候就出现了这个问题。

第三个阶段,后来到了2003年国有企业也实行了股份制改革,再加上公司法修改以后明确写上了把企业享有财产所有权划掉,把国家享有所有权也划掉了,国家在公司里面怎么可以享有所有权,哪一部分财产属于国有很难说,所以明确写上国家享有的是股权,企业享有的是所有权。

这个时候我们可以说确定了国有企业改革的重要的一步完成了,那就是国家在公司里面的投资国家享有的是股权,公司对财产享有所有权,公司对自己的财产完全可以处分,国家只能够享有股权,股权某种意义上来说就是终极所有权,也就是到最后公司解散了之后终止了以后所有权又归还给国家,国家作为投资人,这样的话就理顺了。所以应该说我们现在从公司法的角度来说比较理顺了。

二、深化国有企业改革指导意见提出的两个问题

现在国务院又发布了深化国企改革的指导意见,这个指导意见很明确讲了两个重要的问题,一个就是混合所有制,再一个就是变成了从管资产改为管资本,这更为重要。

我想这两个改革应该说非常重要,但是我本人并不认为这算一个新的阶段,因为这两个问题在公司法里面其实都有明确规定,我们首先来看看混合制改革,公司法本来就解决了这个问题,公司法里面一开始就讲公司股东享有资产受益,参与重大决策和选择管理者的三大权力,这三大权力是股东必然享有的,那么这三大权力实际上在我们国有企业和民营企业的混合经营里面体现的很差,因为国有企业是国家为主,国有资本为主,实际上民营企业哪怕作为股东它根本也没有享受多少资产分配的权力,我在北京一家国有企业担任独立董事,每次开会的时候民营企业家都说该分红一点了吧,我们投资了这么多年也没有分红,董事会说现在发展不分红,那民营企业就等于光投资不分红了,这就很困难。至于选择管理者根本没权,国有企业的管理者都由有关部门任命的,民营企业有什么权力来选择管理者。

所以我们可以说,民营企业和国有企业的合资经营实行起来有很大困难,不是说理论上,理论上应该说没问题,但实际上存在很大困难,实际上就是国有企业和民营企业的不平等地位造成的,所以我想这个问题是阻碍了混合所有制里面非常重要的一个问题。监管企业由监管资产改为监管资本,这个也是公司法核心的精神,我们原来讲的是国家在公司里面享有所有权,这个是对于资产的监管,而我们现在公司法修改变成国有投入的是资本,所以我们应该说公司法的精神就已经包含了从监管资产到监管资本。

但是这个问题始终没有解决好,因为在我们传统的国有企业的思想里,国家对于企业的管理是最核心的,所以在这种情况下哪怕我们公司法改变了,我们公司法也写进去了国家掌管的是资本,而且国资委也对于国有企业资本的收入作了规定,但是实际上人的思想转变非常困难,原来国有企业传统的观念一直保留到现在,现在我们提出这个问题就非常重要。从现在的情况来看国有企业存在的问题确实很严重,拿东北为例,最近统计数字上辽宁国民经济增长占全国最后一位,2%多,可以说东北尤其是辽宁这样一些国有企业过去集中的地方所体现的问题就更大了。所以,从这个方面来看,我们确实需要对国有企业的改革进一步深入。

三、当前国企改革的现状

现在各级国资委也仍然管着大量企业,中央国资委管112家企业,越管越多,现在当然又在进行重组合并,国资委对资产产权转让,资产重组的交易,程序,合同对价,资产评估都进行严格控制,国有企业对外的投资,债权发行,申请股票的发行,子企业在境外注册并上市都需要国资委的批准,今年114号国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见公布了,这个意见很重要的一条是规定组织国有资本投资运营公司,这开创了我们在国有企业管理方面的一个新的先例。

这种国有资产管理体制的改革意见所提的国有资本投资运营公司有点像我们金融企业里面的汇金公司一样,金融企业里没有这种国有资产国资委机构,我们有的是金融的投资公司,现在我们组建了国有资本的投资运营公司,应该说开启了国有企业以资产管理变为资本管理的具体的表现形式,当然这个改革以后进一步如何发展还不太明确,至少我们可以看出来这两个机构国有资本投资运营公司和国资委如果两个都保留原来的职能这就很矛盾了,所以必然国资委的职能甚至它机构的设立都会出现某些变化。所以我们可以看到健全国有资产合理的流通,能够加快在开发电力、电信、石油等等这样一些部门的经营管理、垄断地位,能够开放这个市场有很大好处。所以应该说我们的国企改革变成了混合经营,我们的经营从管理企业变成了管理资本,将会对我们的市场改组发生巨大影响,这是我讲的头一个问题,就是关于现在国企改革的一些情况。

四、合法和合规的关系

我知道现在很多国有企业进行合规管理检查,石油系统我知道他们也在搞合规管理,而且把合规管理作为现代国有企业在改革方面的学术探讨的一个部分来研究它的合规管理。我想合法和合规本身应该说没有什么冲突,但是现在出现了一种趋势,尤其是对于大型国有企业进行了纪检委的检查出现了一系列的问题之后,发现国有企业在合规方面的问题很大,所以特别把合规问题提到了议事日程上,法律本身就是一个规则,不管是法律还是规范性文件都是它规则的体现,过去讲法律有广义和狭义,广义法律凡是规则的都叫做法律,从法律到法规到规章到规范性文件通通都是法律,但是自从我们提出来依法治国特别是十八届四中全会提到依法治国以后,我们所提到的法律更多指的是狭义的法律,狭义的法律就是仅仅指的是法律,法规非常难说,但是也有的就把法规叫做行政规定的法律,但是从我们法律的概念来说只是全国人大通过的法律,而不能够是国务院的法规或者部门规章等等。

五、当前违规的表现形式

现在违规的表现形式很多,尤其是在很多规范性文件涉及到这些方面的比如财政制度,现在国有企业检查里面的问题很多,在美国是非常重视审计的作用的,审计委员会有很大的权限,一个企业里面的审计作用很大,国有企业是很马虎的,审计根本不放在眼里。所以,如何加强审计的作用特别对于财务规则、财务的一些规范性的文件它的一些规定不能够随便突破。

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